La decisión de un nuevo objetivo de financiamiento climático en la COP29 marcará el futuro de la justicia climática y la equidad en el régimen climático multilateral

La cumbre climática global en noviembre en Baku, Azerbaiyán, ha sido apodada la "COP de financiamiento climático", porque su decisión más importante será un acuerdo sobre un Nuevo Objetivo Cuantificado Colectivo sobre financiamiento climático (NCQG, por sus siglas en inglés) a partir de 2025. Esto reemplazará el actual objetivo anual completamente insuficiente de 100 mil millones de dólares establecido en 2009. El compromiso del nuevo objetivo de proporcionar un financiamiento climático significativamente mayor y de mejor calidad será la prueba de fuego para determinar si aún se puede cumplir la promesa del Acuerdo de París. ¿Podrán todos los países, independientemente de sus capacidades y responsabilidades diferenciadas, actuar conjunta y decisivamente para aumentar la ambición en acciones climáticas cada cinco años para mantener el calentamiento global en 1.5 grados Celsius? En la COP29 se juega nada menos que si el acuerdo alcanzado en París en 2015 sigue vigente: países desarrollados que proporcionan apoyo financiero a los países en desarrollo a cambio de un aumento en sus esfuerzos climáticos. Y con ello, el futuro de la justicia climática y la equidad en el régimen climático multilateral.

Después del Balance Mundial del año pasado en la COP28 en Dubái, que destacó la insuficiencia de los esfuerzos climáticos colectivos actuales, el resultado del NCQG en Baku, especialmente su magnitud o alcance, enviará un fuerte mensaje a los países en desarrollo. Muchos de ellos están atrapados en un ciclo vicioso de endeudamiento y pobreza persistente y afectados por impactos climáticos cada vez más devastadores. La cantidad de ambición que pueden permitirse en sus nuevas contribuciones determinadas a nivel nacional (NDC) que deberán presentar en 2025 dependerá del NCQG. Ya en el pasado, muchos de los compromisos climáticos que los países en desarrollo delinearon en su primera ronda de planes nacionales de acción climática cinco años atrás eran condicionales a obtener apoyo financiero adecuado, que no proviene de la asistencia oficial para el desarrollo (AOD), sino nuevo y adicional a la AOD y otros flujos financieros oficiales.

El mandato para establecer un nuevo objetivo de financiamiento climático "a partir de un piso de 100 mil millones de dólares por año, tomando en cuenta las necesidades y prioridades de los países en desarrollo" ya estaba consagrado en la decisión que aprobó el Acuerdo de París en 2015. Los esfuerzos para determinar el nuevo objetivo comenzaron en la COP26 en Glasgow con un proceso de tres años que combinó reuniones técnicas de expertos que permitieron amplia participación de partes interesadas y observadores (once hasta ahora, geográficamente distribuidas) con orientación política a través de reuniones ministeriales anuales de alto nivel. Se intensificaron en 2024 con sesiones de negociación convocadas bajo un programa de trabajo ad hoc con el objetivo de desarrollar la estructura y elementos centrales de un texto de decisión con iteraciones, incluyendo una nueva versión lanzada justo antes de la COP29, que verá negociaciones intensas en Baku, si es que el NCQG se acuerda en absoluto.

De hecho, las discusiones para un nuevo objetivo han sido extremadamente polémicas, enfrentando a países desarrollados y en desarrollo con posiciones aparentemente irreconciliables. A pesar de tres sesiones de negociación de varios días ya realizadas este año, y versiones iterativas de nuevos textos de borrador en respuesta a la retroalimentación de los negociadores, hasta ahora ha habido pocas o ninguna indicación de cómo podría ser una propuesta de puente o compromiso. Dos consultas a nivel ministerial este otoño en Nueva York y Baku hicieron poco para avanzar el discurso. Tampoco está claro si un compromiso es incluso deseable, especialmente para los países en desarrollo para quienes más está en juego, si entrega el mínimo común denominador de lo que es aceptable para todas las partes negociadoras.

En el corazón del discurso controvertido sin solución a la vista no solo está la escala global del nuevo objetivo, sino también los esfuerzos por responder a las preguntas fundamentales de quién debe ser mandado a contribuir a él, quién debe recibir el dinero, y para qué. También está en juego si al establecer un nuevo objetivo se aplican las lecciones aprendidas del objetivo anual anterior de 100 mil millones de dólares para abordar sus deficiencias, como al observar no solo la cantidad sino también la calidad del financiamiento climático proporcionado a los países en desarrollo, específicamente qué tan fácil o difícil será acceder a los fondos o qué tan concesionales serán los fondos.

Presión para ampliar la base de contribuyentes…

Los países en desarrollo ven la iniciativa de los países desarrollados de ampliar la base de contribuyentes de países que deberían estar obligados a contribuir al NCQG como una subversión al principio fundamental de la Convención Marco de las Naciones Unidas sobre el Cambio Climático (CMNUCC) adoptada en 1992. Reconoce las responsabilidades comunes pero diferenciadas y las capacidades respectivas (CBDR-RC) de los países desarrollados y en desarrollo, y la necesidad de equidad tomando en cuenta la responsabilidad histórica de los países industrializados como principales emisores de gases de efecto invernadero bajo un entendimiento de que "el que contamina paga" (como se consagra en anexos que listan países con responsabilidades diferenciadas) y el mandato relacionado bajo la Convención para que los países industrializados (23 países listados bajo su Anexo II) apoyen financieramente a los países en desarrollo. Insisten en que los principios de equidad y CBDR-RC son aplicables al NCQG ya que entienden que el Acuerdo de París está bajo la Convención, y por lo tanto rechazan cualquier obligación de países aún listados como países en desarrollo bajo la Convención (como China y otras economías emergentes) de estar obligados a pagar por el NCQG.

Por otro lado, los países desarrollados disputan que el Acuerdo de París esté bajo la Convención y sujeto a sus anexos que diferencian las obligaciones de los países. Señalan sus propias dificultades financieras y la enorme cantidad de apoyo necesario, y argumentan que varias economías emergentes, principalmente China y los países productores de combustibles fósiles en la región del Golfo con su crecimiento en riqueza y acumulación de emisiones agregadas en los últimos 30 años, deberían ser obligados a contribuir al NCQG. Varios países desarrollados, incluidos de manera prominente Canadá y Suiza, propusieron criterios potenciales como el ingreso per cápita o las emisiones acumuladas o per cápita en presentaciones técnicas. Suiza desearía que países además de los desarrollados que "estén entre los diez mayores emisores actuales y tengan un ingreso nacional bruto ajustado por paridad de poder adquisitivo per cápita de más de $22,000" también paguen. Esta fórmula traería a Rusia, Arabia Saudita y posiblemente a China al grupo de contribuyentes obligados al financiamiento climático. En contraste, investigaciones usando diferentes criterios, incluyendo mirar las emisiones históricas, excluirían a China y otras economías emergentes altamente pobladas y emisoras, argumentando que su responsabilidad y capacidad financiera en una base per cápita sigue siendo mucho menor que la de la mayoría de los países desarrollados, a pesar del estatus de China como la segunda economía más grande de hoy y el mayor emisor global anual.

Más que distraer de las obligaciones continuas de los países desarrollados, la decisión por un nuevo NCQG puede invitar a todos los demás países a hacer más, y en el futuro contabilizar mejor las contribuciones de aquellos países dispuestos a atender el llamado. Bajo el Acuerdo de París, otros países "en posición de hacerlo" ya están animados a proporcionar financiación voluntariamente también, y de hecho, varios países lo han hecho. Los Emiratos Árabes Unidos son un ejemplo: han apoyado el nuevo Fondo para responder a la Pérdida y Daño (FRLD). Corea del Sur es otro, como un contribuyente de largo plazo en rondas repetidas de reposición del Fondo Verde para el Clima (GCF). Un análisis reciente ha encontrado que por algunas medidas, China, entre 2013 y 2022, proporcionó y movilizó voluntariamente 45 mil millones de dólares para apoyar acciones climáticas en países en desarrollo, sumando un estimado del 6 por ciento del total de financiamiento climático de los países desarrollados en el mismo período.

Source: 10 Things to Know about Climate Finance: NCQG Edition 2024

… y esfuerzos por limitar a los receptores

La iniciativa de los países desarrollados para ampliar la base de contribuyentes se complementa con sus esfuerzos, a menudo expresados como llamados a hacer que el financiamiento climático sea "más efectivo", para dirigir de manera específica el apoyo financiero público limitado a los países que consideran más vulnerables. Esto se centra en los países menos adelantados (PMA), los pequeños estados insulares en desarrollo (PEID), y los estados frágiles y afectados por conflictos. Esta última es una categorización de países que no se encuentra en la CMNUCC, que solo reconoce las circunstancias especiales de los PEID y los PMA, y es vista con sospecha por muchos países en desarrollo como un intento de dividirlos con la promesa de un apoyo priorizado o metas de asignación mínimas. Esto ha llevado en el pasado a tensiones, con el potencial de perturbar la unidad de los países en desarrollo en la fase final de la negociación del NCQG. Esto sería una estrategia del manual que los países desarrollados también utilizaron en el proceso de diseño para el nuevo fondo de pérdidas y daños el año pasado. La elegibilidad de todos los países en desarrollo para recibir apoyo financiero es, por supuesto, un principio fundamental de la CMNUCC y del Acuerdo de París.

¿Qué significa un número?

Hasta ahora, solo los países en desarrollo han propuesto un número concreto para la escala del NCQG, el cual, argumentan, debe centrarse en las finanzas públicas proporcionadas y movilizadas de los países desarrollados a los países en desarrollo. Varios grupos de países en desarrollo, incluidos los estados árabes y el grupo africano, han sugerido una cantidad anual entre 1 y 1.3 billones de USD, aproximadamente diez veces el monto del objetivo actual, que ignora tanto las necesidades expresadas como la necesidad científicamente establecida. Esta escala de apoyo público por parte del Norte Global bajo el NCQG cuenta con el respaldo de la sociedad civil, que señala que la deuda climática real que se debe a los países del Sur Global es mucho mayor. Estas solicitudes, si el financiamiento del monto completo comenzara en 2025, están aproximadamente en línea con las estimaciones de costos de 5 a 6.9 billones de USD para implementar las contribuciones determinadas a nivel nacional (NDCs) de los países en desarrollo para 2030 según un nuevo Informe de Determinación de Necesidades de la CMNUCC (NDR2) por su Comité Permanente de Finanzas (SCF).

Las necesidades reales son indudablemente mucho mayores, ya que el NDR2 solo refleja las NDCs con costos (solo alrededor de la mitad de las 5,760 necesidades identificadas reportadas por 98 países en desarrollo incluyen cálculos de costos) y muchas NDCs aún no reflejan adecuadamente las acciones de adaptación planificadas y los esfuerzos para abordar pérdidas y daños, y mucho menos cifras para los fondos necesarios para implementarlas. En su Balance Mundial del progreso en la implementación del Acuerdo de París en la COP28, los países confirmaron los enormes esfuerzos financieros requeridos para cerrar la creciente brecha entre las necesidades de los países en desarrollo y la financiación proporcionada a ellos. Para la adaptación, según algunas estimaciones, se requieren entre 215 y 387 mil millones de USD anualmente hasta 2030. Abordar las pérdidas y daños escalonados podría costar hasta 671 mil millones de USD por año para 2030. Y para alcanzar cero emisiones netas para 2050, se necesita invertir alrededor de 4.3 billones de USD por año en energía limpia hasta 2030, aumentando a 5 billones (millón de millones) de USD por año hasta 2050.

Los países desarrollados reconocen que debe haber un núcleo de provisión de finanzas públicas en el NCQG, pero guardan silencio sobre cuán grande debería ser ese núcleo. Su argumento, impulsado enérgicamente por Estados Unidos, es que el financiamiento climático a la escala requerida solo se puede alcanzar si el NCQG se estructura como un objetivo de inversión global multinivel. Este objetivo no solo incluiría todas las inversiones del sector privado en energía limpia o medidas de resiliencia a nivel global (la gran mayoría de las cuales sigue concentrada en países ricos y pocas economías emergentes), sino también todos los esfuerzos nacionales, incluidos aquellos que los países en desarrollo ya están emprendiendo, a pesar de la ausencia de apoyo adecuado de los países ricos para la adaptación y para abordar pérdidas y daños. Esto haría que el quantum sea más grande, sin duda, pero sin necesariamente aumentar sustancialmente la escala de apoyo de los países ricos a aquellos que más lo necesitan. La injusticia climática inherente es obvia: los países en desarrollo ya están pagando con pérdida de crecimiento económico y desarrollo por los impactos climáticos a los cuales han contribuido significativamente menos que los países desarrollados, los cuales se han beneficiado del crecimiento económico impulsado por los combustibles fósiles hasta un siglo más. Tomemos, por ejemplo, los 55 países más vulnerables al clima (V20), que han calculado que perdieron 525.000 millones de dólares, o una quinta parte del PIB de sus países, entre 2000 y 2019 a causa del cambio climático. Su población combinada de 1.740 millones de personas (una quinta parte de la población mundial) solo representa el 4 por ciento de las emisiones globales.

Han habido esfuerzos para calcular la deuda climática que los países desarrollados deben a los países en desarrollo, incluyendo compensación por la apropiación de la mayoría del presupuesto de carbono global restante, si el mundo intenta mantenerse en un calentamiento de 1.5 grados Celsius. Un estudio de 2023 muestra que para 2050 el Norte Global deberá 192 billones (millón de millones) de USD en reparaciones a los países del Sur Global, o alrededor de 5 billones de USD anualmente.

Estos números ponen en contexto las solicitudes actuales del NCQG de los países en desarrollo de alrededor de 1 billón de USD en apoyo público anual por parte de los países desarrollados, especialmente a la luz de un sistema financiero y económico global que favorece a los países desarrollados, por ejemplo, en el costo de acceso al capital o la capacidad de mantener déficits. Según algunos cálculos, la arquitectura económica global extrae por año aproximadamente 2 billones de USD en flujos financieros netos del Sur Global al Norte Global.

El Sexto Informe de Evaluación del IPCC ha articulado que hay capital y liquidez financiera global suficientes para abordar las brechas de financiamiento climático global, pero la redirección de las finanzas hacia la acción climática y el apoyo a los países en desarrollo es requerida como una cuestión de voluntad política y justicia climática. Detener los subsidios a los combustibles fósiles y redirigir el gasto militar, que alcanzó 2.4 billones de USD en 2023, poner impuestos a la extracción de combustibles fósiles basada en el principio de que "el que contamina paga" a través de un Impuesto por Daños Climáticos o introducir un Impuesto Global sobre la Riqueza deben considerarse para generar el apoyo climático nuevo y adicional requerido sin canibalizar la asistencia oficial al desarrollo.

La estructura y el tiempo que necesiten también importa

En cuanto a la estructura del nuevo objetivo, los países también discrepan sobre si y cómo incluir financiamiento para abordar las pérdidas y daños. Un NCQG basado en las necesidades y la ciencia, dada la realidad de los impactos crecientes, debería incluirlo, idealmente como un subobjetivo y tercer pilar temático de financiación en igualdad de condiciones con la provisión de financiamiento para mitigación y adaptación. Esta es la visión de los países en desarrollo y los observadores de la sociedad civil, cuya presión enérgica por dicho apoyo financiero resultó en la decisión de la COP28 que estableció el nuevo Fondo para responder a la Pérdida y Daño (FRLD) como un canal central del mecanismo financiero de la CMNUCC y el Acuerdo de París, estructuralmente a la par con el Fondo Verde para el Clima (GCF) y el Fondo para el Medio Ambiente Mundial (GEF). Los países ricos rechazan cualquier inclusión de pérdidas y daños bajo los compromisos financieros en el NCQG, señalando que el mandato para la provisión de financiamiento en el Acuerdo de París, bajo el cual se negocia el NCQG, así como el objetivo existente, excluyen el apoyo para pérdidas y daños.

La cuestión de qué tan rápidamente se alcanzaría la escala del NCQG, si se puede encontrar un acuerdo en la COP29, añade otra capa. Los países en desarrollo quieren que el NCQG como objetivo de financiamiento público proporcionado y movilizado comience en 2025, mientras que los países desarrollados, como los de la Unión Europea, ven el objetivo de escalar desde la base actual hasta una cantidad objetivo a más tardar en 2035. Esto recuerda al objetivo de los 100 mil millones de dólares establecido en 2009 que igualmente permitió un período de escala de más de diez años para ser alcanzado para 2020. El antiguo objetivo se estableció sin metas para hitos de financiación que se debían alcanzar en el camino, limitando la rendición de cuentas y retrasando su logro. Esto no debería replicarse en el NCQG. 

La cantidad adecuada necesita calidad

Una de las lecciones fundamentales aprendidas del objetivo existente de los 100 mil millones de USD es la necesidad de incluir criterios cualitativos en la determinación del NCQG, lo que requiere un entendimiento claro de qué se cuenta como financiamiento climático y cómo. Por ejemplo, los 100 mil millones de USD solo se contabilizaron en términos nominales, es decir, el valor nominal del financiamiento proporcionado, independientemente de su concesionalidad y si se entrega como subvenciones o como préstamos, contando incluso una parte significativa de préstamos a tasas de mercado como apoyo financiero climático. Por lo tanto, los países en desarrollo ven las negociaciones del NCQG como una oportunidad para destacar la necesidad de una definición uniformemente aceptada de financiamiento climático. Aunque el SCF del régimen climático tiene una definición de trabajo de lo que constituye el financiamiento climático, y la actualizó justo este año, sigue siendo vaga y permite esencialmente una determinación basada en el país proveedor de abajo hacia arriba que los países desarrollados defienden como el corolario de las NDCs como planes de acción climática de abajo hacia arriba. Si se puede hacer algún progreso en Bakú sobre el tema de la definición de financiamiento climático, probablemente consistiría en un tipo de lista de exclusión. Esto podría cubrir algunas prácticas de financiamiento, como contar préstamos a tasas de mercado o dinero proporcionado a través de agencias de crédito expertas como financiamiento climático proporcionado, especialmente dado que este último se otorga con el único propósito de solicitar bienes y servicios del país que proporciona el apoyo. Este tipo de financiamiento climático 'atado' actualmente existe a una escala sorprendente, como revelaron algunas investigaciones periodísticas.

Según la última evaluación de la OCDE sobre el progreso hacia el objetivo de los 100 mil millones, alcanzado en 2022 por primera vez, aproximadamente el 69 por ciento fueron préstamos de variada concesionalidad, incluyendo una gran parte de acciones de adaptación, que recibieron alrededor del 28 por ciento del financiamiento climático público. La mayoría de los préstamos se entregaron a través de bancos de desarrollo multilaterales (donde el 90 por ciento del financiamiento entregado fue en forma de préstamos), mientras que el apoyo de subvenciones fue mayor en fondos climáticos multilaterales dedicados como el Fondo de Adaptación o el GCF (proporcionando la mayoría de su financiamiento como subvenciones), destacando su importancia para la entrega de financiamiento climático altamente concesional, especialmente a medida que más y más países en desarrollo enfrentan niveles de deuda insostenibles. 

Source: 10 Things to Know about Climate Finance: NCQG Edition 2024

Como destacó un informe de la UNDP de 2022, más de la mitad de los 54 países en desarrollo más endeudados también están clasificados entre los países más vulnerables al clima; y casi todos estos países están pagando ahora cuatro veces más en pagos del servicio de la deuda externa de lo que tenían que pagar en 2010. Esto socava su capacidad para apoyar la adaptación o abordar las pérdidas y daños con recursos domésticos, y mucho menos alcanzar objetivos clave de desarrollo sostenible y reducir la pobreza. La concesionalidad del financiamiento climático está, por lo tanto, intrínsecamente vinculada a los derechos humanos y la sensibilidad de género, ya que la carga tradicional y no remunerada de cuidados de las mujeres se agrava ante el empeoramiento de los impactos climáticos, especialmente cuando la falta de espacio fiscal en los países en desarrollo receptores significa que no se puede fortalecer los sistemas de protección social, lo cual es tan necesario para construir la resiliencia de la población. Los objetivos cuantitativos para proporcionar la mayor parte del financiamiento como subvenciones, y exclusivamente para adaptación y para abordar pérdidas y daños, y para aumentar la participación del financiamiento climático que fluye a través de fondos climáticos multilaterales, el mandato de tener en cuenta la sostenibilidad de la deuda en la provisión de financiamiento climático y un llamado a la acción para un alivio integral de la deuda, incluyendo una cancelación sustancial de la deuda a través de un 'jubileo climático', por lo tanto, deberían reflejarse en el NCQG. No es suficiente sugerir en cambio que los canjes de deuda por clima, que son limitados, engorrosos para negociar y administrar, y menos eficientes que el apoyo de subvenciones condicionadas, o las cláusulas de deuda resiliente al clima, que suspenden temporalmente el reembolso después de desastres climáticos, podrían proporcionar el alivio necesario y ampliar el espacio fiscal para los países en desarrollo.

Mejorando el acceso y la subsidiariedad

Gran parte de las ganancias de un aumento sustancial en la cantidad de financiamiento climático proporcionado y movilizado se verá limitada si no se acompaña de un aumento y facilitación del acceso al financiamiento climático, incluyendo mandatos a los proveedores para simplificar o reducir los requisitos de acceso, como los mandatos de cofinanciamiento y justificaciones completas de datos climáticos y de 'razonamiento climático' para el apoyo financiero. Un referente central para la calidad aumentada del apoyo financiero climático bajo el NCQG será su compromiso de escalar y priorizar las modalidades de acceso directo para las propias instituciones regionales, nacionales y subnacionales de los países en desarrollo. Esto debe incluir la expansión significativa de oportunidades para la toma de decisiones descentralizadas del financiamiento climático en el nivel más local posible. Aplicar la subsidiariedad como un principio cualitativo central al NCQG mandaría mejorar el acceso directo al financiamiento climático por los más afectados. Estas personas suelen ser grupos y comunidades marginadas, y el financiamiento climático debe apoyar enfoques liderados localmente que correspondan a las necesidades y prioridades de mujeres y personas de género diverso, niños y jóvenes, pueblos indígenas, personas con discapacidades, migrantes climáticos o trabajadores en primera línea de la crisis climática, porque son participantes e implementadores cruciales en la acción climática.

Crear responsabilidad y transparencia estableciendo un objetivo mínimo cuantitativo para tal financiamiento accesible localmente y descentralizado en el NCQG, alcanzado anualmente o como una progresión a lo largo del tiempo, y reportes regulares y obligatorios contra este, sería un paso importante hacia adelante. El objetivo actual de los 100 mil millones de USD no tiene tal mandato. Un objetivo similar podría considerarse para rastrear y contabilizar la provisión y el aumento de la proporción de financiamiento sensible al género. Tales objetivos técnicos deben estar informados y guiados por un enfoque y un marco basado en los derechos humanos para el NCQG que mande un mecanismo de financiamiento para mejorar su gobernanza y prácticas interactuando con los grupos y comunidades beneficiarias como titulares de derechos, no solo con bancos y ministerios de finanzas como clientes.

Source: 10 Things to Know about Climate Finance: NCQG Edition 2024

Operacionalización con principios, no solo promesas en el preámbulo

Si bien hay cierto reconocimiento de la importancia de proporcionar financiación directa a las comunidades locales y de la sensibilidad de género en la financiación y algún apoyo por parte de los países negociadores, anclar tales elementos cualitativos en la decisión del NCQG como compromisos operativos concretos que deben ser rastreados e informados regularmente en un marco de transparencia mejorado para el NCQG, en lugar de solo como llamados visionarios a la acción sin mucha fuerza de ejecución, será un desafío. Será igualmente instructivo ver si y dónde se puede incluir un lenguaje explícito de derechos humanos en una decisión del NCQG.

Los derechos humanos, en particular los derechos de las personas y comunidades más pobres y vulnerables que enfrentan la carga desproporcionada de la crisis climática, y los principios fundamentales de equidad, justicia climática, responsabilidades comunes pero diferenciadas y capacidades respectivas (CBDR-RC), responsabilidad histórica, derecho al desarrollo, transición justa y justicia intergeneracional, no pueden simplemente mencionarse como el contexto ilustrativo o el preámbulo del nuevo objetivo de financiación climática. Deben determinar sus elementos cuantitativos y cualitativos y estar consagrados como mandatos y compromisos operativos con responsabilidad y rendición de cuentas claras a lo largo del texto de la decisión. El nuevo objetivo también debe permitir la revisión y revisión regular de su adecuación en línea con las necesidades evolutivas a la luz de nuevos hallazgos científicos y como parte de los esfuerzos del Acuerdo de París para aumentar la acción climática colectiva a lo largo del tiempo. Solo entonces el nuevo objetivo de financiación climática será adecuado para enfrentar la emergencia climática y proporcionar el apoyo nuevo, adicional, previsible y adecuado a las personas en el Sur Global que se merecen y se les debe.