El caso Bio-Clima ilustra cómo los estándares de financiamiento climático pueden ser ignorados en la práctica de los proyectos/programas, pero al mismo tiempo brinda una gran oportunidad para analizar los desafíos del financiamiento climático ante territorios afectados por conflictos y fragilidad y replantear sus estrategias sobre cómo hacer que el financiamiento climático funcione de manera más efectiva en estos contextos.
En el contexto apremiante de la crisis climática, garantizar el acceso a financiamiento para adaptación, mitigación y afrontar daños y pérdidas se vuelve cada vez más complicada, y la asignación del financiamiento climático actual continúa siega, en gran medida a los problemas contextuales de los territorios, especialmente de aquellos en conflicto[1].
Hasta la fecha se han generado pocos esfuerzos entre las dinámicas del financiamiento climático en entornos frágiles y afectados por conflictos, mucho menos en aquellos que se encuentren bajo regímenes autoritarios. Si bien la necesidad financiera de las comunidades más vulnerables es apremiante, también lo es asegurar que el financiamiento climático asignado promueva la resiliencia tanto ambiental como social y no sea utilizada por el contrario para impulsar acciones que terminen acuciando más la conflictividad.
Bio-Clima es un proyecto que la Junta Directiva del Fondo Verde del Clima (FVC) aprobó al Estado de Nicaragua en 2020 y busca mitigar la deforestación y fortalecer la resiliencia en una región sumida en fuertes conflictos, donde los pueblos indígenas y afrodescendientes denuncian al gobierno de tener un papel activo y permisivo en la colonización y explotación de sus territorios[2],[3],[4]. Poco después de la aprobación de Bio-Clima, comunidades de la zona de intervención del proyecto, presentaron una queja ante el Mecanismos de Reparación Independiente (MIR) del FVC, alegando que en Nicaragua no existían condiciones para implementar el proyecto y que el desembolso de los fondos climáticos al gobierno de Ortega podría resultar en un incremento de la violencia en los territorios.
Dicha queja dio paso al primer proceso de investigación que realiza el FVC por medio de El Mecanismo Independiente de Reparación (MIR) –cuya funcion es atender las quejas de las personas afectadas y ofrecer recursos de forma justa, eficaz y transparente, y mejorar el rendimiento del financiamiento climático del FVC-[5], y convierte al caso Bio-Clima más que en una historia local, en una con relevancia global. La forma en que se resuelva este caso pionero, servirá como un indicador crucial para cómo el FVC abordará desafíos éticos y operativos en el futuro. Bio-Clima muestra la importancia de mantener altos estándares éticos en el financiamiento climático, pero, además, la importancia de asegurar que todas las instancias involucradas, desde las instituciones acreditadas para recibir fondos, así como las ejecutoras de los mismos, respeten y salvaguarden dichos estándares. Así mismo, brinda también una gran oportunidad para analizar los desafíos del financiamiento climático en territorios afectados por conflictos y replantear las estrategias para asegurar que el financiamiento climático funcione de manera más efectiva en dichos contextos.
Por lo tanto, las decisiones de la Junta Directiva y la Secretaría del FVC tomen en relación a Bio-Clima tendrán un eco más allá de Nicaragua, y repercutirán en la credibilidad de los mecanismos actuales y futuros de financiamiento climático.
El proyecto Bio-Clima
El 13 de noviembre de 2020, la Junta del Fondo Verde del Clima aprobó el proyecto FP146 "Bio-CLIMA: acción climática integrada para reducir la deforestación y fortalecer la resiliencia en las reservas de biósfera Bosawás y del río San Juan". La entidad acreditada (EA) de este proyecto es el Banco Centroamericano de Integración Económica (BCIE), y la entidad de ejecución (EE) es el Gobierno de la República de Nicaragua.
El proyecto tiene como objetivo promover la gestión sostenible de la tierra y los bosques para, en última instancia, restaurar los paisajes forestales degradados en las reservas de biósfera Bosawás y del río San Juan en la región de la Costa Caribe de Nicaragua. El costo total del proyecto es de USD 116,6 millones, e incluye el financiamiento del GCF (subvención y préstamo) y el cofinanciamiento por un monto de USD 64,1 millones.
Condiciones para su aprobación
Debido a diversos señalamientos de organizaciones indígenas y afrodescendientes y de la sociedad civil nicaragüense sobre violaciones a los derechos de pueblos indígenas y antecedentes de incumplimientos de salvaguardas por parte del Estado de Nicaragua, algunos países miembros de la Junta Directiva del FVC solicitaron establecer condicionalidades en la Decisión (B.27/01) de aprobación del proyecto Bio-Clima.
Tras 22 votos a favor, 1 en contra y 1 abstención la Junta Directiva del FVC aprobó proyecto Bio-Clima con condicionalidades ("condiciones de la Junta Directiva del FVC "). Estas señalan que antes del primer desembolso, la EA debería presentar un marco de monitoreo, supervisión y reporte sobre el proceso para facilitar la negociación y firma de Acuerdos de Régimen de Cohabitación Pacífica ("PCRA"); a todos los procedimientos de consentimiento libre, previo e informado ("CLPI"); y a la participación independiente y legítima de los pueblos indígenas/afrodescendientes y otras partes interesadas pertinentes en el proceso de gobernanza y toma de decisiones del proyecto; adicionalmente, debería presentar un proceso detallado para seleccionar, una tercera parte o terceras partes independientes, para supervisar el cumplimiento con las condicionalidades.
Falta de transparencia de la EA
El 5 de enero 2021 organizaciones y líderes de pueblos indígenas y afrodescendientes, a través de la Fundación Heinrich Böll (FHB), solicitaron acceso a información sobre los procedimientos de la EA para dar seguimiento a las condiciones de la Junta Directiva. El 18 de enero de 2021, la EA envió un correo de respuesta a la FHB, en la que señalaba que la información no había sido generada, que dicha información no ha sido clasificada como información pública y que la Política de Acceso a Información (PAI) del BCIE entraría en vigencia el 01 de marzo de 2021. La EA reconoció que no contaba con una PAI en vigor, lo que contraviene los requisitos de las políticas del FVC para la acreditación y ejecución de proyectos, que en el caso del BCIE ya había firmado con su Acuerdo Marco de Acreditación, en el año 2017.
En marzo de 2022, nuevamente la FHB solicitó información ante la EA, ahora utilizando el formulario en línea y la respuesta fue recibida el 22 de abril, donde se señala que de conformidad con el artículo 5.8 del Manual para la Aplicación de la Política de Acceso a la Información, notifica que la solicitud de información ha sido rechazada, porque la información requerida no obraba en poder del BCIE.
Presentación de queja ante el MIR
Debido a las diversas preocupaciones sobre violaciones a los procedimientos y salvaguardas ambientales y sociales del FVC, incluyendo la falta de transparencia de la EA, organizaciones y liderazgos de pueblos indígenas y afrodescendientes de Nicaragua, introdujeron una queja ante el MIR del FVC, la que contó con el acompañamiento de organizaciones internacionales como la FHB y la Asociación Interamericana de Defensa Ambiental (AIDA). El 30 de junio de 2021, el MIR recibió la queja presentada relacionada al proyecto Bio-Cima, en la que los reclamantes directos solicitaron confidencialidad.
Los reclamantes alegaron que Bio-Clima ha dañado y dañaría a las comunidades indígenas y afrodescendientes dado que (i) antes de la aprobación del proyecto, no hubo una consulta adecuada con las comunidades, incluido el consentimiento libre, previo e informado (CLPI) (ii) el proyecto conducirá a mayor degradación medioambiental y ataques por parte de pobladores no indígenas armados; (iii) las comunidades indígenas afectadas por este proyecto han sido víctimas de múltiples ataques, y las comunidades temen que esto pueda incrementar aún más dichos ataques; (iv) las acciones de la EA no parecen cumplir con las políticas del FVC, especialmente aquellas sobre participación y divulgación de información; (v) las condiciones de la Junta Directiva del FVC impuestas al proyecto, especialmente en relación con la implementación del CLPI y la selección de monitores externos independientes, no se definirán ni cumplirán de manera efectiva; y (vi) la entidad ejecutora no cumplirá con sus obligaciones en la ejecución del proyecto Bio-Clima.
El 21 de julio de 2021, el MIR declara elegible dicha queja y se inicia la fase de Pasos Iniciales, en las que se exploró opciones de resolución negociada del problema y revisión de cumplimiento entre las partes implicadas, sin llegar a un acuerdo; esta fase se desarrolló en 180 días. El 17 de enero de 2022, el MIR emprendió su revisión de cumplimiento en la que determinó que sí existe evidencia de prima facie de que podrían darse impactos adversos debido al incumplimiento del proyecto Bio-Clima con las políticas y los procedimientos operativos del FVC.
El 31 de agosto de 2022, el MIR presentó ante la Junta Directiva del FVC, su Informe de Revisión del Cumplimiento y señaló que además de las cuestiones planteadas por los reclamantes en la queja, se identificó el incumplimiento en el proyecto Bio-Clima de las políticas y procedimientos operativos del FVC por parte de la Secretaría del FVC, la AE o la EE; particularmente, ya sea de forma parcial o de la totalidad, tanto de las Normas de Desempeño de la Corporación Financiera Internacional (IFC), las Salvaguardas Medioambientales y Sociales Provisionales del FVC, la Política Medioambiental y Social (ESP), la Política de Pueblos Indígenas (PPI) y de la Política de Género Actualizada (UGP).
Decisión de la Junta del FVC
Tras desarrollarse tres reuniones de la Junta Directiva del FVC celebradas en octubre de 2022 (B.34), marzo de 2023 (B.35) y julio de 2023 (B.36) respectivamente; la Junta Directiva examinó el informe de revisión del cumplimiento de MIR y el 21 de julio de 2023, publicó un resumen de la decisión final de la Junta Directiva sobre la queja del caso Bio-Clima. En dicha Decisión B.36/17 la Junta (1) tomó nota de las medidas adoptadas por la Secretaría con la EA para abordar los casos en que la Secretaría determinó que el proyecto Bio-Clima no cumplía con las políticas y procedimientos del FVC; (2) Afirmó el derecho de la Secretaría a ejercer los derechos jurídicos del FVC en caso de que dicho incumplimiento de las políticas no sea abordado a satisfacción de la Secretaría; (3) Decidió concluir su consideración del Informe de Revisión de Cumplimiento; y (4) Solicitó a la Secretaría que continúe suspendiendo su revisión del marco de monitoreo proporcionado por la EA en relación con las condiciones de la Junta Directiva, hasta que la EA haya abordado los casos de incumplimiento de las políticas a satisfacción de la Secretaria. La Junta Directiva se ha asegurado de que el FVC no realice ningún desembolso con respecto a Bio-Clima hasta que se hayan abordado satisfactoriamente todos los casos de incumplimiento de las políticas pertinentes.
Credibilidad de los mecanismos del FVC en juego
Pese a que el MIR en su Informe de Cumplimiento había señalado el incumplimiento de políticas y procedimientos, no solo de la EA y la EE, sino también a la Secretaria del FVC, la Junta Directiva del FVC decidió descargar toda la decisión sobre el proyecto Bio-Clima a dicha Secretaria. Algunas organizaciones, líderes indígenas y afrodescendientes de Nicaragua y organizaciones internacionales, señalaron que la decisión de la Junta Directiva excluye al MIR de tomar medidas adicionales en el caso y que socavar su papel podría tener consecuencias graves e irreversible para los mecanismos y procedimientos del FVC; que la decisión de poner el resto del proceso, y en su totalidad, en manos del Secretaría, va en contra los principios de debida diligencia y que los reclamantes y representantes directos se quedan sin tener claridad sobre el proceso que seguirá la Secretaría para garantizar que la entidad acreditada cumplía con las políticas del FVC.
Decisión en manos de la Secretaría del FVC
La Secretaria del FVC solicitó a la EA y a la EE subsanar los incumplimientos a las políticas y procedimientos identificados por la Secretaria en base a la investigación a profundidad y sobre terreno del MIR; por tal razón, extendió un plazo de 120 días a la EA que se contabilizaron a partir de la Decisión B.36/17 y que se vencerían el día 4 de Octubre de 2023.
Tanto la EA como la EE presentaron, el propio 4 de octubre de 2023, un paquete de información con documentos donde supuestamente se evidencia el reparo y cumplimiento del proyecto Bio-Clima sobre las políticas y procedimientos del FVC, la Secretaria del FVC confirmó dicho recibido y señaló adicionalmente que el período de revisión y evaluación se llevará a cabo durante otros 120 días, que se contabilizan a partir del 4 de octubre de 2023 y finalizan el 31 de enero de 2024.
Consultas sobre Bio-Clima ampliamente cuestionadas
Organizaciones ambientales, liderazgos indígenas y afrodescendientes, autoridades tradicionales indígenas y otros actores, han señalado públicamente una serie de violaciones al proceso de consulta del proyecto Bio-Clima realizado por la AE y la EE en Nicaragua. Dentro de los señalamiento destacan, la presión política y militarización en los territorios indígenas y afrodescendientes y la criminalización de guardabosques que incluyen detenciones arbitrarias, la falta de consultas culturalmente adecuadas -al pretender que las autoridades indígenas tomaran decisiones fuera del ámbito, de la manera colegiada, y en los tiempos en que se toman en las comunidades-; la participación de autoridades paralelas o impuestas por el Estado, además de la insuficiente libertad para debatir el proyecto y la falta de preparación de los expositores, la falta de socialización del proyecto completo debido a que solamente se compartía un folleto con información sobre los supuestos beneficios del proyecto, las consultas no se realizaron en lenguas indígenas, el proceso y la metodología de las consultas no fueron transparentes, los pueblos indígenas y afrodescendientes no tuvieron ningún tipo de asesoramiento legal o técnico independiente, los territorios indígenas condicionaron su consentimiento a una limpieza previa de sus títulos –el llamado “saneamiento”- y a la implementación de otras garantías, pero dichas solicitudes fueron rechazadas “por no ser parte del proyecto”, la participación de las organizaciones UNOPS y PMA en las consultas fue confusa y estaba más allá de sus mandatos institucionales, entre otras consideraciones.
Caso Bio-Clima y su relevancia para el financiamiento climático
Sin duda, el caso Bio-Clima ha sentado un precedente en el mundo del financiamiento climático.
Por un lado, la queja y el informe de cumplimiento presentado por el IRM, ha demostrado el buen funcionamiento del mecanismo de queja del FVC. El IRM realizó un trabajo notable en su primera investigación a tiempo completo de un caso muy complejo. El informe de cumplimiento presentado retrata de manera detallada la realidad que reportan los pueblos de la costa Caribe Nicaragüense y confirma el incumplimiento de las salvaguardas del FVC. Así mismo, emite fuertes y claras recomendaciones. Sin embargo, por otro lado, también mostró una serie de irregularidades que marcan un mal precedente para la reputación del FVC y la necesidad de que desde la sociedad civil y activistas climáticos deberíamos de dar un cercano seguimiento.
Especialmente problemático ha sido el proceso realizado por la Junta Directiva del Fondo Verde del Clima. Si bien reconoció y publicó el informe de cumplimiento presentado por el MIR, no retomó todas las recomendaciones del mismo. Inclusive en sus conclusiones menciona que otras políticas de incumplimiento pueden ser prematuras y que la recomendación de mayor diligencia realizada por el MIR podría ser anticipada ya que en la etapa previa al ciclo de aprobación del proyecto es hasta después cuando se definen los subproyectos que se espera que los instrumentos de salvaguarda específicos se desarrollen.
Además, si bien ha frenado el desembolso del proyecto, removió por completo al MIR del proceso y puso exclusivamente a la Secretaría – que era una de las partes investigada por el MIR – como responsable de la supervisión del cumplimiento de los acuerdos jurídicos. Dejando totalmente fuera al ente que conoce la situación de los territorios y que mostro verdadera independencia. Con esta acción, la Junta Directiva le restó fuerza a un mecanismo que tiene como función atender a las comunidades que se vean afectadas por la mala implementación de los fondos climáticos, lo que es una verdadera lástima.
Por el momento, solo queda esperar a la decisión de la Secretaría del FVC, que se dará a conocer a inicios del 2024 y sea cual sea la decisión esta enviará un claro mensaje.
