El cambio climático se considera hoy en día la principal amenaza para la humanidad. Su abordaje y regulación encuentra antecedentes en el Derecho Internacional del Medio Ambiente y posteriormente en el campo del Derecho interno de diversos países. Algunos países ya cuentan con Leyes de Cambio Climático y otros inclusive han llegado a constitucionalizarlo. La presente ponencia está referida al régimen jurídico del cambio climático en El Salvador. Se aborda desde una perspectiva fundamentalmente descriptiva. El principal propósito es poner al alcance de principiantes y expertos, de una manera ordenada, las regulaciones sobre el cambio climático que ha tenido y tiene el país.
INTRODUCCIÓN.
El cambio climático se considera hoy en día la principal amenaza para la humanidad. Su abordaje y regulación encuentra antecedentes en el Derecho Internacional del Medio Ambiente y posteriormente en el campo del Derecho interno de diversos países. Algunos países ya cuentan con Leyes de Cambio Climático y otros inclusive han llegado a constitucionalizarlo. La presente ponencia está referida al régimen jurídico del cambio climático en El Salvador. Se aborda desde una perspectiva fundamentalmente descriptiva. El principal propósito es poner al alcance de principiantes y expertos, de una manera ordenada, las regulaciones sobre el cambio climático que ha tenido y tiene el país.
Es importante destacar que hay un subsector del Derecho Ambiental, denominado Derecho del cambio climático, al que algunos, con un poco de inexactitud lingüística le llaman Derecho Climático, el cual está enfocado en la regulación del cambio climático (M. Moreno. 2018), entendido en los términos del artículo 1 de la Convención Marco de las Naciones Unidas sobre el Cambio Climático, como un cambio de clima atribuido directa o indirectamente a la actividad humana que altera la composición de la atmosfera mundial y que se suma a la variabilidad natural del clima observada durante periodos de tiempo comparables. También, debe destacarse que el cambio climático implica una materia de bastante complejidad técnica, incorporada en los instrumentos internacionales, por lo que nos exige a los juristas un esfuerzo adicional a nuestra labor jurídica.
Adelantado a su tiempo, Martín Mateo nos había expuesto de la importancia del cambio climático, destacando la causalidad natural, los factores antropogénicos, las consecuencias, la insuficiente reacción jurídica, tanto en ausencia de medidas nacionales como en la incipiente concienciación internacional (Martín Mateo. 2003). Un par de décadas después la situación jurídica nacional e internacional es diversa y amerita su estudio y sistematización. Este pequeño artículo responde un poco a esa necesidad.
1.- Antropoceno.
En la actualidad, los expertos hablan de una nueva era geológica de la humanidad: el Antropoceno. La palabra Antropoceno, desde el punto de vista etimológico, designa una nueva era, la “Era del hombre”, o también denominada la “Era nueva del hombre”. Es un vocablo que propuso el biólogo estadounidense Eugene F. Stoerner, término que fue generalizado por medio del premio Nobel de química Paul J. Crutzen en el año 2000. El Antropoceno designa una nueva era, pero todavía no hay un acuerdo a partir de en qué momento comienza. Para algunos, esta nueva era comenzó hace milenios con la revolución neolítica y difusión de la agricultura y ganadería. Para otros, el Antropoceno comenzó con la invención de la máquina de vapor y particularmente con la revolución industrial a finales del siglo XVIII. Las opiniones mayoritarias consideran que el Antropoceno concuerda con la llamada “gran aceleración” que fue a mediados del siglo XX y el comienzo de la escalada nuclear (López Bermúdez. 2016). El Antropoceno presenta dos rasgos fundamentales: i) es la conversión del hombre en un agente geológico; y ii) el hecho de que el hombre ha logrado por primera vez en la historia cambiar la ecología global del planeta, el cual tiene que ver con un sistema de relaciones socioeconómicas que tiende al abuso de los recursos naturales.
El Antropoceno también presenta los rasgos siguientes: i) La reducción masiva de especies; ii) Cambio de ecología global; iii) Potencial de extinción masiva de especies; iv) Conversión del planeta en una sola unidad ecológica: hay especies naturales o de fauna que viajan por el mundo de un lado a otro con suma facilidad; v) Aparición de la agricultura y animales domesticados; vi) Inconciencia y sufrimiento infringido a los animales domesticados; vii) Concepción de la superioridad humana y explotación de los animales; viii) Auge de la ciencia y la industria; ix) Agroindustria sin intereses en el sufrimiento animal; x) Transformación del hombre convertido en un dios (Harari. 2016).
Una de las consecuencias asociadas al Antropoceno es el cambio climático. Entre los efectos del cambio climático encontramos inundaciones, sequias y huracanes. Katrina representó más de 81,000 millones de dólares en pérdidas. Experimentamos cambios en los ecosistemas. Tenemos una extinción masiva de especies. Hoy en día se considera que estamos en la sexta extinción de especies. La existencia de emigrados climáticos es una de las situaciones que va emergiendo en los casos de Derecho internacional y en el campo judicial. Un caso en particular en Nueva Zelanda que se considera el primer refugiado climático en el mundo es el del señor Ioane Teitota que por razones climáticas tuvo que migrar, vivir en un refugio climático en Nueva Zelanda y los tribunales de Nueva Zelanda le negaron el refugio. Las enfermedades se proliferan. Hay muchas afectaciones de las islas con el aumento del nivel del mar. La desaparición de grandes bosques se acelera. En el mundo solo nos quedan tres grandes bosques: Amazonas, la Cuenca del Congo en África y la Selva subtropical del Sudeste asiático. También se está dando afectación de los glaciares. Las ciudades costeras pueden verse afectadas o desaparecer y hay alteraciones del nivel de acidez del mar (De Ambrosio. 2015).
Expuesto lo anterior consideremos la regulación nacional sobre cambio climático.
2.- Constitución y Cambio Climático.
La Constitución (en adelante, Cn) contiene un conjunto de disposiciones que aluden a la protección del medio ambiente en sus diversas dimensiones. Los artículos 1, 60, 63, 69 y 117 Cn constituyen el núcleo esencial de la protección constitucional del medio ambiente. El art. 1 Cn reconoce a la persona humana como origen y fin de la actividad del Estado que está organizado para la consecución del bien común (lo cual supone el bien común ambiental) y a cargo del cual recae la obligación de asegurar a las personas el goce de la salud. El art. 60 Cn contiene la obligación de la enseñanza de la conservación de los recursos naturales para el sistema educativo. El art. 69 Cn prescribe el deber del Estado de controlar las condiciones ambientales de las personas. El art. 63 Cn contiene, con la reforma de 2014, el reconocimiento constitucional de los pueblos indígenas, de sus valores, de su cosmovisión, y de la necesidad de su protección.
El art. 117 Cn indica que es deber del Estado proteger los recursos naturales, así como la diversidad e integridad del medio ambiente, para garantizar el desarrollo sostenible. También declara de interés social cinco actividades relacionadas con los recursos naturales (protección, conservación, aprovechamiento racional, restauración y sustitución) y prohíbe introducir a territorio residuos nucleares y desechos tóxicos. En el texto original del art. 117 Cn se declaraba de interés social cuatro actividades relacionadas a los recursos naturales (protección, restauración, desarrollo y aprovechamiento) y prescribía que el Estado crearía los incentivos económicos y proporcionaría asistencia técnica necesaria para el desarrollo de programas adecuados. Además, se establecía que la protección, conservación y mejoramiento de los recursos naturales y del medio serían objeto de leyes especiales.
Las diferencias del texto constitucional original de 1983 y de la reforma constitucional del año 2000 realizada al art. 117 Cn destaca por 3 aspectos. En primer lugar, en el año 2000 se incorporó el deber del Estado de proteger los recursos naturales, así como la diversidad e integridad del medio ambiente para garantizar el desarrollo sostenible. Aquí la protección ambiental se formula en clave del desarrollo sostenible. La reforma es del año 2000, momento en que ya se había aprobado la Declaración de Río de 1992, consecuentemente se incorpora el concepto de desarrollo sostenible al texto constitucional. En segundo lugar, se suprimió lo que en el texto anterior decía “el Estado creará incentivos económicos y proporcionará la asistencia técnica necesaria para el desarrollo de programas adecuados”. En tercer lugar, se introduce una prohibición de introducir al territorio nacional residuos nucleares y desechos tóxicos.
La Constitución no tiene ninguna referencia explícita al cambio climático. Sin embargo, al revisar el ejercicio de control constitucional en las diferentes sentencias de nuestra Sala de lo Constitucional podemos advertir lo siguiente. El control constitucional del medio ambiente era inexistente antes de la Sala de lo Constitucional de 2009-2018. Las sentencias “ambientales” anteriores a la Sala de lo Constitucional 2009-2018 fueron desestimatorias, y una sentencia de Amparo Constitucional incluso niega la posibilidad de que en sede constitucional se pueda proteger o tutelar intereses colectivos o difusos (Amp. 104-98/105-98/106-98 de 2/12/1998). Fue con la Sala de lo Constitucional 2009-2018 que encontramos un activismo ambiental evidenciado, no solo en la cantidad de sentencias estimatorias que emitían, significativamente mayor, sino además porque a pesar de que el derecho al medio ambiente ya estaba reconocido en una sentencia anterior, esta Sala lo reafirma y lo dota de mayores contenidos. Además, esta jurisprudencia reconoce el principio in dubio pro natura, fundamental para la valoración de la prueba en asuntos ambientales y reconoció como derecho fundamental el derecho al agua, al que le faltó reconocer el derecho al saneamiento, pero representó un avance importantísimo.
La jurisprudencia también reconoció la necesidad de las Evaluaciones de Impacto Ambiental, indicó que en los asuntos ambientales la legitimación procesal debe ser una legitimación procesal amplia; además se refiere a la tutela urbanística y paisajística, y, sobre todo, desarrolló un cuerpo de principios del derecho ambiental. La Sala de lo Constitucional 2009-2018 ha sido la Sala más activista en asuntos ambientales que ha tenido nuestro país. Además, desarrolló un dialogo interesante con la jurisdicción ambiental en esa época, donde se encomendaba a la Jurisdicción Ambiental la verificación de medidas cautelares decretadas por la Sala de lo Constitucional en procesos de amparo y otras actuaciones procesales.
La única sentencia que de manera explícita se refiere al cambio climático es el Amparo 137-2012 del 27 de julio de 2014, en cuyo considerando final, antes del fallo dice: “tampoco debe dejarse de lado el control de otros factores que son de igual o incluso mayor importancia por su influencia en la disminución de las especies marítimas en general, tales como el cambio climático, la contaminación, la pesca ilegal mediante, efectos de los plaguicidas en los cultivo que por el arrastre de las lluvias y ríos finalizan en el mar.”. Hay otras dos sentencias que aluden al clima y a aspectos climáticos como parte integrante del contenido del medio ambiente que son el Amparo 513-2012 de 15/12/2014 y el Amparo 37-2004 de 26/1/2011. A pesar de todo ello, consideramos que el texto constitucional actual, con las disposiciones constitucionales citadas, permite tutelar y proteger situaciones que tiene que ver con el problema de cambio climático.
3.- Cambio Climático en el Derecho Internacional del Medio Ambiente.
El Salvador es parte de los instrumentos representativos del Derecho Internacional del Medio Ambiente referidos al cambio climático. Los instrumentos internacionales de los que El Salvador es parte son los siguientes: a) Convención Marco de Naciones Unidas sobre el Cambio Climático de 9/5/1992; b) Convención de las Naciones Unidas de Lucha contra la Desertificación de 17/6/1994; c) Protocolo de Kyoto de la Convención Marco de las Naciones Unidas sobre el Cambio Climático de 11/12/1997; d) Acuerdo de París de 12/12/2015.
La Convención Marco de Naciones Unidas sobre el Cambio Climático, adoptada en Nueva York el 9/5/1992, contiene 26 artículos que establecen el marco de actuación internacional sobre el cambio climático. El art. 2 de la Convención enuncia el objetivo internacional trazado en los términos siguientes: “El objetivo último de la presente Convención y de todo instrumento jurídico conexo que adopte la Conferencia de las Partes, es lograr, de conformidad con las disposiciones pertinentes de la Convención, la estabilización de las concentraciones de gases de efecto invernadero en la atmósfera a un nivel que impida interferencias antropógenas peligrosas en el sistema climático. Ese nivel debería lograrse en un plazo suficiente para permitir que los ecosistemas se adapten naturalmente al cambio climático, asegurar que la producción de alimentos no se vea amenazada y permitir que el desarrollo económico prosiga de manera sostenible”.
La Convención regula diversas materias que incluyen definiciones (art. 1); los principios (art. 3); compromisos (art.4); investigación y observación sistemática (art. 5); educación, formación y sensibilización al público (art. 6); Conferencia de las Partes (art. 7); organismos (arts. 8-10); mecanismo de financiación (art. 11); transmisión de información (art. 12); mecanismo consultivo multilateral (art 13); arreglo de controversias (art. 14) y otros aspectos relacionados a su enmienda, aprobación, protocolos, derecho a voto, depositario, firma y ratificación (arts. 15-26). En un enfoque principalista, Néstor Cafferatta, tempranamente ha destacado, dentro del principio de responsabilidad, el principio de responsabilidades comunes pero diferenciadas y el principio precautorio en materia de cambio climático en el contexto de la Convención Marco de las Naciones Unidas sobre el Cambio Climático (Cafferatta. 2004).
Por otro lado, la Convención de las Naciones Unidas de Lucha contra la Desertificación, adoptada en París, Francia, el 17/6/1994, en clave instrumental, considera que la lucha contra la desertificación puede contribuir al logro de los objetivos de la Convención sobre la Diversidad Biológica, la Convención Marco de las Naciones Unidas sobre el Cambio Climático y otras convenciones ambientales. Por tanto, se concibe como un medio para lograr los objetivos de la Convención Marco de las Naciones Unidas sobre el Cambio Climático y en el art. 8.1 establece que las Partes alentarán la coordinación de actividades que se lleven a cabo con arreglo a la presente Convención y, en el caso de que sean Parte en ellos, con arreglo a otros acuerdos internacionales pertinentes, en particular la Convención Marco de las Naciones Unidas sobre el Cambio Climático y la Convención sobre la Diversidad Biológica, con el fin de obtener las mayores ventajas posibles de las actividades que se realicen en virtud de cada acuerdo, evitando al mismo tiempo la duplicación de esfuerzos.
El Protocolo de Kyoto de la Convención Marco de las Naciones Unidas sobre el Cambio Climático fue adoptado en Kioto, Japón, el 11/12/1997 y entró en vigencia el 16/2/2005. El Protocolo consta de 28 artículos y dos anexos mediante el cual se compromete a los países industrializados a limitar y reducir las emisiones de gases de efecto invernadero (GEI). El anexo A establece los 6 GEI a los que se aplica el Protocolo, los sectores y categorías de fuentes. El anexo B contiene un listado de los países industrializados a los que se establecen compromisos cuantificados de limitación o reducción de emisiones. El 8 de diciembre de 2012 se aprobó en Qatar la llamada “Enmienda de Doha” al Protocolo de Kyoto, estableciendo un segundo periodo de compromiso desde 2013 hasta 2020, enmienda que entró en vigor el día de finalización del período de compromisos.
El Acuerdo de París fue adoptado en París el 12/12/2015 y entró en vigor el 4/11/2016. El Acuerdo contiene 29 artículos y en el art. 2 se determina su objetivo al señalar que el acuerdo, al mejorar la aplicación de la Convención, incluido el logro de su objetivo, tiene por objeto reforzar la respuesta mundial a la amenaza del cambio climático, en el contexto del desarrollo sostenible y de los esfuerzos por erradicar la pobreza, y para ello: a. Mantener el aumento de la temperatura media mundial muy por debajo de 2° centígrados con respecto a los niveles preindustriales, y proseguir los esfuerzos para limitar ese aumento de la temperatura a 1,5° C con respecto a los niveles preindustriales, reconociendo que ello reduciría considerablemente los riesgos, y los efectos del cambio climático; b. Aumentar la capacidad de adaptación a los efectos adversos del cambio climático y promover la resiliencia al clima y un desarrollo con bajas emisiones de gases de efecto invernadero, de un modo que no comprometa la producción de alimentos; c. Situar los flujos financieros en un nivel compatible con una trayectoria que conduzca a un desarrollo resiliente al clima y con bajas emisiones de gases de efecto invernadero.
El Acuerdo de París ha tenido muchas críticas desde el ámbito jurídico. En algunos países se ha discutido su naturaleza por llamarle Acuerdo. Además, los objetivos del Acuerdo de París son bastantes imprecisos: 1. Mantener el aumento de la temperatura media mundial muy por debajo de 2° centígrados con respecto a los niveles preindustriales, y proseguir los esfuerzos para evitar ese aumento de temperatura a 1,5° centígrados con respecto a los niveles preindustriales reconociendo que ello reduciría considerablemente los riesgos, y los efectos del cambio climático. Los cuestionamientos que se dirigen a esto en concreto: no se determina cuál es la temperatura media mundial, cómo se determina y con qué técnicas; qué significa muy por debajo de 2° centígrados y cuáles son los niveles preindustriales de la temperatura.
El Acuerdo de París, a pesar de ser una norma jurídica importante sobre cambio climático, tiene una naturaleza que es discutida en algunos países, tiene caracteres menos precisos que el Protocolo de Kioto y carece de objetivos cuantificados de reducción de GEI vinculantes. La doctrina dice que es un acuerdo blando, impreciso, abierto a interrogantes jurídicas y políticas, reducida obligatoriedad, se elude hablar de obligaciones, los Estados tienen la facultad de aportar contribuciones y por último se aplica a la luz de las diferentes circunstancias nacionales (M. Moreno. 2018). Esto pone una situación bastante critica del Acuerdo de París, en términos de exigibilidad normativa y en el campo internacional no prevé un mecanismo de responsabilidad por daños propiamente.
Finalmente, las declaraciones de principios, a pesar de no aludir al cambio climático de manera expresa, se consideran soft law en la materia, siendo ellas la Declaración de Estocolmo; la Declaración de Ginebra de la Primera Conferencia Mundial sobre Clima. En 1979 y en 1988 se crea el Grupo Intergubernamental de Expertos sobre Cambio Climático. Los textos emanados de las Naciones Unidas sobre medio ambiente y Rio de Janeiro, en este campo, no son vinculantes. Ellos son la Declaración de Rio sobre Medio Ambiente y Desarrollo, la Agenda 21 y la Declaración de Principios Para el Manejo Sustentable de los Bosques.
4.- Cambio Climático en la Ley del Medio Ambiente.
La Ley del Medio Ambiente data del año 1998. Al entrar en vigencia no contenía regulación alguna sobre el cambio climático. No era una preocupación central en esa época en la agenda nacional. Es la reforma del año 2012 la que incluye el título 6-bis denominado “Adaptación al Cambio Climático” que va desde los arts. 64 -A al 64 – G. El año 2012 es el que marca la incursión del cambio climático en las políticas públicas legales.
La reforma de 2012 incorpora la adaptación al cambio climático como un principio de la Política Nacional del Medio Ambiente conforme al art. 2 “b” de la Ley del Medio Ambiente, el cual deberá planificarse bajo los principios de responsabilidades comunes, pero diferenciadas y de aprovechamiento racional con responsabilidad intergeneracional. Asimismo, el art. 4 declara un asunto de interés social la adaptación y reducción de la vulnerabilidad frente al cambio climático. Tanto el principio como la declaratoria de interés social no eran parte del texto original de la Ley. Las reformas del año 2012, incorporaron 5 definiciones sobre cambio climático: adaptación al cambio climático, cambio climático, escenario climático, mitigación y vulnerabilidad.
La Ley también define criterios básicos de la protección de la atmosfera entre los cuales alude a planes nacionales para cambio climático y protección de la capa de ozono (art. 47), pero en el art. 68 del Reglamento ya no se habla en plural (“planes”), sino en singular, de un Plan Nacional de Cambio Climático para cumplir con las responsabilidades que emanan del Convenio de dicho nombre y del Protocolo de Kioto. El título 6 bis denominado “Adaptación al Cambio Climático” regula diversos aspectos de la mitigación y adaptación al cambio climático.
La Ley establece el deber del Estado de adoptar regulaciones para responder a los efectos negativos del cambio climático (art.64-A). El Ministerio de Medio Ambiente deberá incorporar la adaptación al cambio climático dentro de la Política Nacional de Medio Ambiente como eje transversal y de especial atención (art. 64-B). El art. 64-C establece que la adaptación del sistema humano al cambio climático debe ser anticipada y planificada y se mencionan 4 obligaciones respecto a estos. El art. 64-D regula la formulación de un Plan Nacional de Cambio Climático donde tiene asignados en la ley 6 objetivos específicos que debe contener este plan. El art. 64-E regula la aprobación del Plan el cual debe ser elaborado cada cinco años y la obligación de someterlo a proceso de consulta. El art. 64-F regula la obligación del Ministerio de Medio Ambiente de elaborar modelos de simulación climática futura. El art. 64 – G establece que el Ministerio de Medio Ambiente debe elaborar cada dos años informes de seguimiento del Plan Nacional de Cambio Climático.
Algunos aspectos críticos de este título de la Ley son: i) Existencia de un reduccionismo en la visión política para encarar el problema que está exclusivamente enfocado en la adaptación y la mitigación; ii) El tema de mitigación es bastante débil en su desarrollo; iii) Exclusión de la regulación de normas sobre responsabilidad por daños (acción/omisión). Esto dificulta la posibilidad de litigios judiciales climáticos, nacionales e internacionales, por lo que lo deseable sería su regulación. Para abordar los litigios climáticos por omisión, en el plano nacional, se debe acudir a las normas generales de responsabilidad ambiental donde el art. 85 de la Ley del Medio Ambiente es clave, porque establece la responsabilidad tanto por acción como por omisión e inclusive al Estado de manera subsidiaria.
El Salvador carece de una Ley sobre Cambio Climático. No obstante, se ha promovido una iniciativa desde el año 2014 que aún no se encuentra aprobada. No se puede obviar que “Las regulaciones condicionan el comportamiento de todos los actores públicos y privados, económicos y sociales. Por eso es clave que los instrumentos que apoyan la toma de decisiones regulatorias sean un reflejo de las prioridades y preocupaciones de la mayoría de los ciudadanos” (Farías y Lopes. 2019).
Además, sería deseable tomar en consideración los 5 criterios y recomendaciones para una iniciativa de Ley de Cambio Climático en El Salvador formulados por Yvette Aguilar, quien también formula un “Cuestionario indicativo para mejorar calidad y eficacia de las normas legislativas”, quien señala que “Deben evaluarse la “necesidad”, las “cualidades formales” y las “cualidades materiales” (repercusiones jurídicas e institucionales) de las iniciativas, anteproyectos y proyectos de ley antes de su discusión plenaria en los parlamentos y de su entrada en vigor, con el fin de implantar buenas prácticas legislativas que redunden en beneficio de la calidad y eficacia de la producción normativa” (Aguilar. 215).
Finalmente, debe tenerse en consideración que “Lo importante es que las leyes de cambio climático sean flexibles, no sean rígidas, no dogmáticas y estén abiertas a posibilidades fáciles de modificación, de virar en el marco de un sistema económico absolutamente dependiente de la producción de energías” (Embid Irujo. 2021).
5.- Política Nacional, Estrategia Nacional y Plan Nacional de Cambio Climático.
El Salvador cuenta con una Política Nacional del Medio Ambiente. La Política Nacional del Medio Ambiente fue formulada por primera vez el 30 de mayo de 2012. En el mes de junio de 2022 se formuló una nueva Política Nacional del Medio Ambiente que es la que rige actualmente y cuya aplicación corresponde al Ministerio de Medio Ambiente y Recursos Naturales.
La Política Nacional del Medio Ambiente de 2012 contenía en su estructura un diagnóstico previo, objetivos, principios y líneas prioritarias de acción. La línea prioritaria 6 se llamaba “Línea prioritaria a la adaptación al cambio climático y reducción de riesgos”, la cual contenía un enfoque muy economicista, pues no estaba concebida en términos de atender la problemática de los seres humanos, de los ecosistemas, sino en términos de mercado, textualmente indicaba: línea 6, adaptación al cambio climático y reducción de riesgos, frente a creciente riesgo climático resulta imprescindible impulsar medidas de adaptación al cambio climático para reducir las pérdidas y daños económicos por eventos extremos y otros cambios más lentos como el aumento de la temperatura y del nivel del mar que acumuladamente tienen un impacto significativo. La preocupación inicial era una preocupación por el mercado o la economía.
La Política Nacional del Medio Ambiente de junio de 2022 contiene un objetivo general que consiste en “Incorporar criterios de sostenibilidad en el modelo de desarrollo frente a los grandes desafíos climáticos y ambientales”. El enfoque continúa siendo economicista centrado en el “modelo de desarrollo”. Además, contiene 4 objetivos específicos, de los cuales el número 2 consiste en “Lograr una sociedad resiliente y adaptada a los efectos del cambio climático, con un tránsito hacia una economía baja en carbono”. El apartado I de la Política, denominado “Contexto Ambiental de El Salvador”, contiene un sub apartado en la letra B, denominado “Impacto del Cambio Climático” donde se formula una especie de situación del país en relación al cambio climático. En el apartado II denominado “Principios” se adopta el principio de adaptación, entendido como “Medidas que se orientan a limitar los impactos, reducir vulnerabilidades e incrementar la resiliencia de la sociedad frente al Cambio Climático”. En el apartado IV denominado “Desarrollo Estratégico, en el objetivo específico 2 referido al cambio climático se formulan 4 lineamientos estratégicos y cada uno con sus respectivas acciones estratégicas frente al cambio climático.
Otro instrumento normativo relacionado al cambio climático es la Estrategia Nacional del Medio Ambiente. En el año 2013 el Ministerio de Medio Ambiente y Recursos Naturales formuló la Estrategia Nacional del Medio Ambiente. Esta Estrategia Nacional se subdividió en 4 Estrategias: Estrategia Nacional de Cambio Climático, Estrategia Nacional de Biodiversidad, Estrategia Nacional de Recursos Hídricos y Estrategia Nacional de Saneamiento Ambiental.
La Estrategia Nacional de Cambio Climático tiene fundamento legal en el art. 11 letra i) de la Ley de Medio Ambiente y el art. 63 del Reglamento. La estructura es la siguiente: 3 ejes fundamentales, 9 líneas prioritarias de acción, 5 temas críticos y requerimientos institucionales. Los ejes son: mecanismos para enfrentar perdidas de daños recurrentes, adaptación al cambio climático, mitigación del cambio climático con co-beneficios. Las líneas prioritarias: programas de inversiones críticas, opciones y mecanismos de retención y transferencias de riesgos, preparación nacional para negociar un mecanismo internacional de perdida de daños, estrategias sectoriales de adaptación, restauración de ecosistemas críticos, ordenamiento urbano y costero, programa nacional de prioridades de mitigación, desarrollo urbano bajo en carbono, trayectoria de crecimiento económico bajo en carbono. Los temas críticos son: sensibilización, educación y formación, investigación, tecnología y financiamiento. Los requerimientos institucionales son la coordinación institucional, fortalecimiento institucional, gobernanza local y modelos de gestión; monitorio, reporte y verificación; legislación, normativa y regulación.
Por otro lado, contamos con un Plan Nacional de Cambio Climático. Las reformas de 2012 a la Ley del Medio Ambiente relativas a incorporar la regulación sobre cambio climático posibilitaron aprobar el primer Plan Nacional de Cambio Climático de El Salvador, de julio de 2015, el cual tenía 8 componentes o programas y sus respectivas acciones. Los componentes o programas eran los siguientes: i.-Programa de incorporación del cambio climático y la reducción de riesgos a desastres en los planes de desarrollo, en las políticas públicas y en la modernización de la institucionalidad pública; ii.- Programa de protección de las finanzas públicas y de reducción de pérdidas y daños asociados a los efectos adversos del cambio climático; iii.- Programa de manejo de la biodiversidad y los ecosistemas para la adaptación y mitigación al cambio climático; iv.- Programa de transformación y diversificación de las prácticas y actividades agropecuarias, forestales y agroforestales; v.- Programa de adaptación integral de los recursos hídricos al cambio climático; vi.- Programa de promoción de energías renovables, eficiencia y seguridad energética; vii.- Programa de desarrollo urbano y costero resiliente al clima y bajo en carbono; viii.- Programa de creación de condiciones y capacidades nacionales para afrontar el cambio climático.
El 2022 se aprueba un nuevo Plan Nacional de Cambio Climático 2022-2026 que a diferencia del Plan de 2015 contiene 11 componentes, conservándose los 7 del Plan de 2015, con algunas variantes y añadiendo 4 componentes nuevos. El primero de ellos es el componente 6 referido a la Mitigación y resiliencia al cambio climático en el sector energía y transporte. El segundo componente es el 7 de Gestión de los residuos en contribución a la mitigación del cambio climático y al fomento del desarrollo sostenible. El tercero es el componente 9 de incorporación de acciones de adaptación al cambio climático en el sector turismo. El cuarto es el componente 10 de generación de capacidades para la adaptación y resiliencia de la salud humana ante el cambio climático.
Finalmente, es importante mencionar que tenemos un régimen jurídico básico para enfrentar los problemas de cambio climático. La Constitución y su jurisprudencia regulan aspectos sustanciales, también tenemos los instrumentos internacionales que sirven de marco a la acción climática de cada país y a las instituciones nacionales. La Ley del Medio Ambiente y sus instrumentos normativos derivados (Política Nacional, Estrategia Nacional y Plan Nacional de Cambio Climático) deben servir de guía a la acción pública y privada. Es importante que las instituciones ambientales cumplan con las atribuciones que les corresponden. Necesitamos una Ley de Cambio Climático. Necesitamos superar el divorcio entre los aspectos conceptuales y la acción.
6.- La “década crítica”, litigios climáticos y climate justice.
Los expertos climáticos consideran que nos encontramos en una “década crítica”. La humanidad necesita reducir a la mitad las emisiones de Gases de Efecto Invernadero (GEI) para el año 2030. Si queremos evitar los peores impactos en el planeta debemos actuar con celeridad. Si no lo logramos es poco probable reducir el restante cincuenta por ciento de las emisiones de GEI en las dos décadas siguientes hasta alcanzar la neutralidad de carbono en 2050 (Figueres y Rivett-Carnac. 2021). En este contexto la labor jurídica es relevante, al igual que las acciones en otros campos, como ha sido puesto de manifiesto a nivel internacional y por ello la actuación de los “litigios climáticos” como expresión de exigencias de legalidad son importantes. La litigiosidad climática es una de las tendencias jurídicas más interesantes a nivel mundial que se han materializado durante los últimos años en este campo y representa la proliferación (en multitud de países y ante jurisdicciones internacionales y nacionales) de procesos judiciales que giran en torno a algún aspecto del cambio climático, y sobre la base de las normas, planes y decisiones privadas y gubernamentales adoptadas en su seno (M. Moreno. 2018). La legalidad no es posible sin dar una visión de sistema y coherencia a las reglas jurídicas y las decisiones que las acompañan.
Crear conciencia sobre la justicia climática- como ha expuesto Mary Robinson-exige que nos comprometamos con los estándares de los derechos humanos en cuestiones de desarrollo sostenible y de responsabilidad por el cambio climático. Necesitamos crear una plataforma de “primero la gente” para aquellos en los márgenes que sufren los peores efectos del cambio climático y ampliar sus voces para asegurarles un asiento en la mesa de las futuras negociaciones del cambio climático. En las palabras del Arzobispo Desmond Tutu de Sud África, la justicia climática puede ser una nueva “narrativa de esperanza” (Robinson. 2019).