Decisión sobre la Nueva Meta de Financiamiento Climático en la COP29 marcará el futuro de la justicia climática y la equidad en el régimen climático multilateral

La cumbre climática global en noviembre en Bakú, Azerbaiyán, ha sido denominada la “COP del financiamiento climático”, ya que su decisión más importante debe ser un acuerdo sobre una Nueva Meta Colectiva Cuantificada de financiamiento climático (NCQG, por sus siglas en inglés) a partir de 2025. Esta reemplazará el objetivo anual de 100 mil millones de dólares estadounidenses establecido en 2009, el cual ha resultado completamente insuficiente. El compromiso de esta nueva meta para entregar un financiamiento climático significativamente mayor y cualitativamente mejor será la prueba decisiva para determinar si aún es posible cumplir con la promesa del Acuerdo de París. ¿Podrán todos los países, independientemente de sus capacidades y responsabilidades diferenciadas, actuar conjunta y decisivamente para incrementar la ambición de las acciones climáticas cada cinco años y mantener el calentamiento global por debajo de 1,5 grados Celsius? En juego en la COP29 no está solo el acuerdo alcanzado en París en 2015, que establece que los países desarrollados brinden apoyo financiero a los países en desarrollo a cambio de sus mayores esfuerzos climáticos, sino también el futuro de la justicia climática y la equidad en el régimen climático multilateral.

Después de que el Balance Global realizado el año pasado en la COP28 en Dubái destacara la insuficiencia de los esfuerzos climáticos colectivos actuales, el resultado de la NCQG en Bakú –especialmente su cuantía o escala– enviará un mensaje fuerte a los países en desarrollo. Muchos de ellos están atrapados en un ciclo vicioso de endeudamiento y pobreza persistente, y enfrentan impactos climáticos cada vez más devastadores. La ambición que puedan permitirse en sus nuevas contribuciones determinadas a nivel nacional (NDCs, por sus siglas en inglés), que deben entregarse en 2025, dependerá de la NCQG. Ya en el pasado, muchos de los compromisos climáticos que los países en desarrollo delinearon en su primera ronda de planes de acción climática nacional hace cinco años dependían de recibir un apoyo financiero adecuado que no proviniera de la asistencia oficial para el desarrollo (AOD), sino que fuera nuevo y adicional a la AOD y otros flujos financieros oficiales.

El mandato para establecer una nueva meta de financiamiento climático “a partir de un piso de 100 mil millones de dólares anuales, teniendo en cuenta las necesidades y prioridades de los países en desarrollo” ya estaba consagrado en la decisión que aprobó el Acuerdo de París en 2015. Los esfuerzos para determinar la nueva meta comenzaron en la COP26 en Glasgow con un proceso de tres años que combinó reuniones técnicas de expertos que permitieron una amplia participación de partes interesadas y observadores (once realizadas hasta ahora en diferentes ubicaciones) con orientación política a través de reuniones anuales ministeriales de alto nivel. Estos esfuerzos se intensificaron en 2024 con sesiones de negociación convocadas bajo un programa de trabajo ad hoc con el objetivo de desarrollar la estructura y los elementos centrales de un texto de decisión con iteraciones, incluida una nueva versión publicada justo antes de la COP29, que enfrentará intensas negociaciones en Bakú, si es que se puede alcanzar un acuerdo sobre la NCQG.

De hecho, las discusiones para una nueva meta han sido extremadamente controvertidas, enfrentando a países desarrollados y en desarrollo con posiciones aparentemente irreconciliables. A pesar de tres sesiones de negociación de varios días ya realizadas este año y versiones iterativas de nuevos borradores de texto en respuesta a los comentarios de los negociadores, hasta ahora ha habido pocas o ninguna indicación de cómo podría ser una propuesta de compromiso o puente. Dos consultas a nivel ministerial este otoño en Nueva York y Bakú hicieron poco para avanzar en el discurso. Tampoco está claro si un compromiso es siquiera deseable, especialmente para los países en desarrollo, para quienes está en juego lo más importante, si este compromiso entrega el mínimo común denominador aceptable para todas las partes negociadoras.

En el centro del discurso controvertido sin solución a la vista no solo está la escala general de la nueva meta, sino también los esfuerzos para responder las preguntas fundamentales de quién debería estar obligado a contribuir, quién debería recibir dinero y para qué. También está en juego si, al establecer una nueva meta, se aplicarán las lecciones aprendidas del objetivo anual de 100 mil millones de dólares, como considerar no solo la cantidad sino también la calidad del financiamiento climático proporcionado a los países en desarrollo, específicamente cuán fácil o difícil será acceder a los fondos o cuán concesional será el financiamiento.

Impulso para ampliar la base de contribuyentes ...

Los países en desarrollo ven el impulso de los países desarrollados para ampliar la base de contribuyentes obligados a contribuir a la NCQG como un socavamiento del principio central de la Convención Marco de las Naciones Unidas sobre el Cambio Climático (CMNUCC) adoptada en 1992. Este principio reconoce las responsabilidades comunes pero diferenciadas y las capacidades respectivas (CBDR-RC, por sus siglas en inglés) de los países desarrollados y en desarrollo, y la necesidad de equidad al considerar la responsabilidad histórica de los países industrializados como principales emisores de gases de efecto invernadero bajo un entendimiento de que el que contamina paga (según lo consagrado en anexos que listan los países con responsabilidades diferenciadas) y el mandato relacionado bajo la Convención para que los países industrializados (23 países listados en su Anexo II) apoyen financieramente a los países en desarrollo. Insisten en que los principios de equidad y CBDR-RC son aplicables a la NCQG, ya que entienden que el Acuerdo de París está bajo la Convención y, por lo tanto, rechazan cualquier obligación de los países aún catalogados como países en desarrollo bajo la Convención (como China y otras economías emergentes) de estar obligados a financiar la NCQG.

Los países desarrollados, por otro lado, disputan que el Acuerdo de París esté bajo la Convención y esté vinculado por sus anexos que diferencian las obligaciones de los países. Señalan sus propias dificultades financieras y la enorme cantidad de apoyo necesario, y argumentan que un número de economías emergentes, principalmente China y los países productores de combustibles fósiles en la región del Golfo, con su crecimiento en riqueza y acumulación de emisiones agregadas en los últimos 30 años, deberían estar obligados a contribuir a la NCQG. Varios países desarrollados, incluidos Canadá y Suiza, propusieron posibles criterios como el ingreso per cápita o las emisiones acumuladas o per cápita en presentaciones técnicas. Suiza quisiera que países distintos a los desarrollados que "estén entre los diez mayores emisores actuales y tengan un ingreso nacional bruto ajustado por paridad de poder adquisitivo per cápita de más de $22,000" también paguen. Esta fórmula incluiría a Rusia, Arabia Saudita y posiblemente China en el grupo de contribuyentes obligados al financiamiento climático. En contraste, investigaciones usando criterios diferentes, incluidas las emisiones históricas, excluirían a China y otras economías emergentes con altas emisiones y población numerosa, argumentando que su responsabilidad y capacidad financiera en términos per cápita siguen siendo mucho menores que las de la mayoría de los países desarrollados, a pesar del estatus de China como la segunda economía más grande del mundo y principal emisor global anual.

En lugar de distraer de las continuas obligaciones de los países desarrollados, la decisión de una nueva NCQG puede invitar a todos los demás países a hacer más y tener en cuenta mejor en el futuro las contribuciones de aquellos países dispuestos a responder al llamado. Según el Acuerdo de París, otros países "en posición de hacerlo" ya están alentados a proporcionar financiamiento voluntariamente, y de hecho, varios países lo han hecho. Los Emiratos Árabes Unidos son un ejemplo: han apoyado el nuevo Fondo para responder a Pérdidas y Daños (FRLD, por sus siglas en inglés). Corea del Sur es otro, como un contribuyente de larga data a las rondas de reposición del Fondo Verde para el Clima (GCF, por sus siglas en inglés). Un análisis reciente encontró que, según algunas medidas, China, entre 2013 y 2022, proporcionó y movilizó voluntariamente $45 mil millones para apoyar acciones climáticas en países en desarrollo, sumando aproximadamente el 6 por ciento del financiamiento climático total de los países desarrollados en el mismo período.

Source: 10 Things to Know about Climate Finance: NCQG Edition 2024

... con esfuerzos para limitar los receptores

El impulso de los países desarrollados para expandir la base de contribuyentes va acompañado de sus esfuerzos, a menudo expresados como llamados para hacer que el financiamiento climático sea "más efectivo", para limitar el apoyo financiero público a los países que consideran los más vulnerables. Esto se centra en los países menos desarrollados (PMD), los pequeños estados insulares en desarrollo (PEID) y los estados frágiles y afectados por conflictos. Este último es una categoría de países que no se encuentra en la CMNUCC, que solo reconoce las circunstancias especiales de los PEID y los PMD, y es vista con sospecha por muchos países en desarrollo como un intento de dividirlos con la promesa de apoyo prioritario o asignaciones mínimas de fondos. Esto ha llevado en el pasado a tensiones, con el potencial de interrumpir la unidad de los países en desarrollo en la fase final de negociación de la NCQG. Este sería un movimiento del libro de jugadas que los países desarrollados también utilizaron en el proceso de diseño del nuevo fondo para pérdidas y daños el año pasado. La elegibilidad de todos los países en desarrollo para recibir apoyo financiero es, por supuesto, un principio central de la CMNUCC y del Acuerdo de París.

¿Qué hay en un número?

Hasta ahora, solo los países en desarrollo han presentado una cifra concreta para la escala de la NCQG, que argumentan debe centrarse en financiamiento público proporcionado y movilizado de los países desarrollados hacia los países en desarrollo. Varios grupos de países en desarrollo, incluidos los estados árabes y el grupo africano, han sugerido una cantidad anual entre 1 y 1.3 billones de dólares, aproximadamente diez veces el objetivo actual, el cual ignora tanto las necesidades expresadas como la necesidad establecida científicamente. Esta escala de apoyo público por parte del Norte Global bajo la NCQG cuenta con el respaldo de la sociedad civil, que señala que la deuda climática real que se debe a los países del Sur Global es mucho mayor. Estas solicitudes, si se financiara la cantidad completa a partir de 2025, están en línea con las estimaciones de costos de entre 5 y 6.9 billones de dólares para implementar las contribuciones determinadas a nivel nacional (NDCs) de los países en desarrollo para 2030, según un nuevo Informe de Determinación de Necesidades (NDR2) del Comité Permanente de Financiamiento (SCF, por sus siglas en inglés) de la CMNUCC.

Las necesidades reales son indudablemente mucho mayores, ya que el NDR2 solo refleja NDCs con cálculos de costos (solo aproximadamente la mitad de las 5,760 necesidades identificadas por 98 países en desarrollo incluyen cálculos de costos) y muchas NDCs aún no reflejan suficientemente acciones de adaptación planificadas ni esfuerzos para abordar pérdidas y daños, y mucho menos cifras para los fondos necesarios para implementarlas. En su Balance Global de progreso en la implementación del Acuerdo de París en la COP28, los países confirmaron los enormes esfuerzos financieros requeridos para cerrar la creciente brecha entre las necesidades de los países en desarrollo y los fondos proporcionados. Solo para adaptación, algunas estimaciones indican que se requieren entre 215 y 387 mil millones de dólares anualmente hasta 2030. Abordar pérdidas y daños escalonados podría costar hasta 671 mil millones de dólares anuales para 2030. Y para alcanzar emisiones netas cero para 2050, se necesita invertir aproximadamente 4.3 billones de dólares anualmente en energía limpia hasta 2030, aumentando a 5 billones de dólares anuales hasta 2050.

Los países desarrollados reconocen que debe haber un núcleo de financiamiento público en la NCQG, pero no especifican cuán grande debería ser ese núcleo. Su argumento, impulsado enérgicamente por los Estados Unidos, es que el financiamiento climático a la escala requerida solo se puede alcanzar si la NCQG se estructura como un objetivo global de inversión multinivel. Este objetivo incluiría no solo todas las inversiones del sector privado en energía limpia o medidas de resiliencia a nivel global (la gran mayoría de las cuales continúa concentrada en países ricos y unas pocas economías emergentes), sino también todos los esfuerzos nacionales, incluidos aquellos que los países en desarrollo ya están llevando a cabo, a pesar de la ausencia de apoyo adecuado de los países ricos para adaptación y para abordar pérdidas y daños. Esto haría que el monto sea mayor, sin duda, pero sin necesariamente aumentar sustancialmente el apoyo de los países ricos a aquellos que más lo necesitan. La injusticia climática inherente es obvia: los países en desarrollo ya están pagando con pérdida de crecimiento económico y desarrollo por los impactos climáticos a los que han contribuido significativamente menos que los países desarrollados, que han prosperado gracias al crecimiento económico impulsado por combustibles fósiles durante hasta un siglo más. Por ejemplo, los 55 países más vulnerables al clima (V20) han calculado que perdieron 525 mil millones de dólares, o una quinta parte de su PIB, entre 2000 y 2019 debido al cambio climático. Su población combinada de 1.74 mil millones de personas (una quinta parte de la población mundial) solo representa el 4 por ciento de las emisiones globales.

Se han realizado esfuerzos para calcular la deuda climática que los países desarrollados deben a los países en desarrollo, incluida la compensación por la apropiación de la mayoría del presupuesto global de carbono restante, si el mundo intenta mantenerse en un calentamiento de 1.5 grados Celsius. Un estudio de 2023 muestra que para 2050, el Norte Global deberá 192 billones de dólares en reparaciones a los países del Sur Global, o alrededor de 5 billones de dólares anuales.

Estas cifras ponen en contexto las solicitudes reales de la NCQG de los países en desarrollo de alrededor de 1 billón de dólares anuales en apoyo público por parte de los países desarrollados, especialmente a la luz de un sistema financiero y económico global que favorece a los países desarrollados, por ejemplo, en el costo de acceso al capital o la capacidad de tener déficits. Según algunos cálculos, la arquitectura económica global extrae anualmente aproximadamente 2 billones de dólares en flujos financieros netos del Sur Global hacia el Norte Global.

El Sexto Informe de Evaluación del IPCC ha articulado que existe suficiente capital global y liquidez financiera para abordar las brechas de financiamiento climático global, pero se requiere redirigir las finanzas hacia la acción climática y el apoyo a los países en desarrollo como una cuestión de voluntad política y justicia climática. Detener los subsidios a los combustibles fósiles y redirigir el gasto militar, que alcanzó 2.4 billones de dólares en 2023, gravar la extracción de combustibles fósiles bajo el principio de quien contamina paga mediante un Impuesto por Daños Climáticos o introducir un Impuesto Global a la Riqueza deben considerarse para generar el apoyo climático nuevo y adicional requerido sin canibalizar la asistencia oficial para el desarrollo.

 La estructura y el marco temporal también importan

En cuanto a la estructura de la nueva meta, los países también discrepan sobre si incluir o no financiamiento para abordar pérdidas y daños. Una NCQG basada en necesidades y ciencia, dada la realidad de impactos escalonados, debería incluirlo, idealmente como una submeta y tercer pilar financiero temático en igualdad de condiciones con el financiamiento para mitigación y adaptación. Esta es la opinión de los países en desarrollo y los observadores de la sociedad civil, cuyo impulso contundente para dicho apoyo financiero resultó en la decisión de la COP28 de establecer el nuevo Fondo para Responder a Pérdidas y Daños (FRLD) como un canal central del mecanismo financiero de la CMNUCC y del Acuerdo de París, estructuralmente a la par con el Fondo Verde para el Clima (GCF) y el Fondo para el Medio Ambiente Mundial (GEF). Los países ricos rechazan cualquier inclusión de pérdidas y daños bajo compromisos de financiamiento en la NCQG, señalando que el mandato para la provisión de financiamiento en el Acuerdo de París, bajo el cual se negocia la NCQG, así como el objetivo existente, excluyen el apoyo para pérdidas y daños.

El problema de cuán rápidamente se alcanzaría la escala de la NCQG, si se puede llegar a un acuerdo en la COP29, añade otra capa. Los países en desarrollo quieren que la NCQG como meta de financiamiento público proporcionado y movilizado comience en 2025, mientras que los países desarrollados, como los de la Unión Europea, consideran que el objetivo es escalar desde la base actual hasta una cantidad objetivo para 2035 como muy pronto. Esto recuerda al objetivo de los 100 mil millones de dólares establecido en 2009, que también permitió un período de escala de más de diez años para alcanzarse en 2020. Este objetivo antiguo se estableció sin hitos de financiamiento a alcanzar en el camino, lo que limitó la rendición de cuentas y retrasó su logro. Esto no debería replicarse en la NCQG.

La cantidad adecuada necesita calidad

Una de las lecciones centrales del objetivo existente de 100 mil millones de dólares es la necesidad de incluir criterios cualitativos en la determinación de la NCQG, y esto requiere una comprensión clara de lo que se cuenta como financiamiento climático y cómo. Los 100 mil millones de dólares, por ejemplo, solo se contabilizaron en términos nominales –es decir, el valor nominal del financiamiento proporcionado, independientemente de su concesionalidad y entrega como donaciones o préstamos, con una proporción significativa de préstamos a tasas de mercado incluso contados como apoyo de financiamiento climático. Los países en desarrollo ven, por tanto, las negociaciones de la NCQG como una oportunidad para resaltar la necesidad de una definición aceptada uniformemente del financiamiento climático. Aunque el Comité Permanente de Financiamiento del régimen climático tiene una definición de trabajo de lo que constituye financiamiento climático, y la actualizó este año, sigue siendo vaga y permite esencialmente una determinación desde abajo hacia arriba basada en los países proveedores, algo que los países desarrollados defienden como un corolario a las NDCs como planes de acción climática ascendentes. Si se puede lograr algún progreso en Bakú sobre la cuestión de la definición del financiamiento climático, probablemente consistiría en una especie de lista de exclusión. Esto podría cubrir algunas prácticas de financiamiento, como contar préstamos a tasas de mercado o dinero proporcionado a través de agencias de crédito a la exportación como financiamiento climático, especialmente cuando este último se otorga con el único propósito de solicitar bienes y servicios del país que proporciona el apoyo. Tal tipo de financiamiento climático "atado" existe actualmente a una escala sorprendente, como lo revelaron algunos reportajes de investigación.

Según la última evaluación de la OCDE sobre el progreso hacia el objetivo de los 100 mil millones, alcanzado por primera vez en 2022, aproximadamente el 69 por ciento eran préstamos de variada concesionalidad, incluidos para una gran proporción de acciones de adaptación, que recibieron aproximadamente el 28 por ciento del financiamiento climático público. La mayoría de los préstamos se entregaron a través de bancos multilaterales de desarrollo (donde el 90 por ciento del financiamiento entregado fue como préstamos), mientras que el apoyo en forma de donaciones fue mayor en fondos climáticos multilaterales dedicados como el Fondo de Adaptación o el GCF (que proporcionan la mayoría de su financiamiento como donaciones), resaltando su importancia para la entrega de financiamiento climático altamente concesional, especialmente a medida que más países en desarrollo enfrentan niveles de deuda insostenibles.

Source: 10 Things to Know about Climate Finance: NCQG Edition 2024

Como destacó un informe del PNUD en 2022, más de la mitad de los 54 países en desarrollo más endeudados también se clasifican entre los más vulnerables al clima; y casi todos estos países están pagando ahora cuatro veces más en servicio de deuda externa de lo que pagaban en 2010. Esto socava su capacidad para apoyar la adaptación o abordar pérdidas y daños con recursos nacionales, y mucho menos para alcanzar objetivos clave de desarrollo sostenible y reducir la pobreza. La concesionalidad del financiamiento climático está, por tanto, intrínsecamente ligada a los derechos humanos y la respuesta a las cuestiones de género, ya que la carga tradicional y no remunerada de cuidado de las mujeres se agrava frente al empeoramiento de los impactos climáticos, especialmente cuando la falta de espacio fiscal en los países receptores significa que no se pueden fortalecer los sistemas de protección social necesarios para construir la resiliencia de la población. Por ello, objetivos cuantitativos para proporcionar la mayor parte del financiamiento como donaciones –y exclusivamente para adaptación y para abordar pérdidas y daños– y para aumentar la proporción del financiamiento climático que fluye a través de fondos climáticos multilaterales, el mandato de tener en cuenta la sostenibilidad de la deuda en la provisión de financiamiento climático y un llamado a la acción para un alivio integral de la deuda –incluyendo la cancelación sustancial de la deuda a través de un 'jubileo climático'– deberían reflejarse en la NCQG. No basta con sugerir que los canjes de deuda por clima, que son limitados, engorrosos de negociar y administrar, y menos eficientes que el apoyo con donaciones condicionadas, o las cláusulas de deuda resiliente al clima, que suspenden temporalmente el pago después de desastres climáticos, podrían proporcionar el alivio necesario y el espacio fiscal expandido para los países en desarrollo.

Mejorar el acceso y la subsidiariedad

Gran parte de los avances de un aumento sustancial en la cantidad de financiamiento climático proporcionado y movilizado se verá limitado si no se acompaña de un aumento y facilitación del acceso al financiamiento climático, incluyendo mandatos para que los proveedores simplifiquen o reduzcan los requisitos de acceso, como mandatos de cofinanciación y datos climáticos integrales y justificaciones de 'racionalidad climática' para el apoyo financiero. Un criterio central para la mayor calidad del apoyo financiero climático bajo la NCQG será su compromiso de escalar y priorizar modalidades de acceso directo para las propias instituciones regionales, nacionales y subnacionales de los países en desarrollo. Esto debe incluir expandir significativamente las oportunidades para la toma de decisiones descentralizadas sobre el financiamiento climático al nivel local más factible. Aplicar la subsidiariedad como un principio cualitativo central a la NCQG implicaría mejorar el acceso directo al financiamiento climático por parte de los más afectados. Estas personas suelen ser grupos y comunidades marginados, y el financiamiento climático debe apoyar enfoques liderados localmente que correspondan a las necesidades y prioridades de las mujeres y personas con diversidad de género, niños y jóvenes, pueblos indígenas, personas con discapacidades, migrantes climáticos o trabajadores en las líneas del frente de la crisis climática, ya que son participantes cruciales e implementadores en la acción climática.

Crear responsabilidad y transparencia estableciendo un objetivo cuantitativo mínimo para dicho financiamiento accesible localmente y descentralizado en la NCQG alcanzado ya sea anualmente o como una progresión en el tiempo, y un informe regular mandatado contra este, sería un paso importante hacia adelante. La meta existente de los 100 mil millones de dólares no tiene tal mandato. Se podría considerar un objetivo similar para rastrear y contabilizar la provisión e incremento de la proporción de financiamiento sensible al género. Dichos objetivos técnicos deben ser informados y guiados por un enfoque basado en derechos humanos y un marco para la NCQG que mande a los mecanismos de financiamiento mejorar su gobernanza y prácticas interactuando con grupos y comunidades beneficiarios como titulares de derechos, no solo con bancos y ministerios de finanzas como clientes.

Source: 10 Things to Know about Climate Finance: NCQG Edition 2024

Operacionalización basada en principios, no promesas de preámbulo

Si bien hay cierto reconocimiento de la importancia de la provisión directa de financiamiento a comunidades locales y la sensibilidad de género del financiamiento y cierto apoyo por parte de los países negociadores, anclar tales elementos cualitativos en la decisión de la NCQG como compromisos operativos concretos para ser rastreados e informados regularmente en un marco de transparencia mejorado para la NCQG, en lugar de solo como 'llamados a la acción' visionarios sin mucha capacidad de cumplimiento, será un desafío. Será igualmente instructivo ver si y dónde se puede colocar un lenguaje explícito de derechos humanos en una decisión de la NCQG.

Los derechos humanos, en particular los derechos de las personas y comunidades más pobres y vulnerables que enfrentan la carga desproporcionada de la crisis climática, y los principios centrales de equidad, justicia climática, CBDR-RC, responsabilidad histórica, derecho al desarrollo, transición justa y justicia intergeneracional no pueden simplemente mencionarse como el contexto ilustrativo o el preámbulo para la nueva meta de financiamiento climático. Deben determinar sus elementos cuantitativos y cualitativos y estar consagrados como mandatos y compromisos operativos con clara responsabilidad y rendición de cuentas a lo largo del texto de decisión. La nueva meta también debe permitir la revisión y revisión regular de su idoneidad en línea con las necesidades evolutivas a la luz de nuevos hallazgos científicos y como parte de los esfuerzos del Acuerdo de París para incrementar colectivamente la acción climática con el tiempo. Solo entonces será la nueva meta de financiamiento climático adecuada para confrontar la emergencia climática y proporcionar el apoyo nuevo, adicional, predecible y adecuado a las personas en el Sur Global que merecen y a quienes se les debe.